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      2019年3月31日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知，提出按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，推動(dòng)城市群和都市圈健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，重點(diǎn)對(duì)城市群、都市圈、中小城市、特色小鎮(zhèn)四類(lèi)城市做出了核心發(fā)展要求。

      2020年7月30日，中共中央政治局召開(kāi)的會(huì)議對(duì)做好下半年經(jīng)濟(jì)工作提出要求，其中明確要以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新。可以預(yù)見(jiàn)，今后五到十年，都市圈和城市群加快發(fā)展將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新風(fēng)口，產(chǎn)業(yè)下沉、消費(fèi)下沉、一體化發(fā)展、新基建等必將帶動(dòng)新的投資和消費(fèi)，從而為新一輪的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)注入新的動(dòng)力。

一、中國(guó)城市面臨重新洗牌

　　全球產(chǎn)業(yè)分工加快世界城市體系專(zhuān)業(yè)化，城市發(fā)展動(dòng)力和上升路徑更加多元化。全球城市網(wǎng)絡(luò)與城市坐標(biāo)是全球產(chǎn)業(yè)分工的直接結(jié)果與直觀反映，世界城市網(wǎng)絡(luò)從傳統(tǒng)的制造、物流和金融網(wǎng)絡(luò)逐步轉(zhuǎn)向科技和文化網(wǎng)絡(luò)，城市上升路徑呈現(xiàn)多元化。

　　新工業(yè)革命推動(dòng)全球城市核心競(jìng)爭(zhēng)力變化，全球科創(chuàng)城市網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。從“產(chǎn)品輸出-資金輸出-知識(shí)和文化輸出”逐步演進(jìn)，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)取決于產(chǎn)業(yè)續(xù)航力和科技創(chuàng)新力。典型案例如杭州打造中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)之都，成為了中國(guó)移動(dòng)支付第一城、互聯(lián)網(wǎng)金融中心、天堂硅谷……

　　從區(qū)域級(jí)到國(guó)家級(jí)城市群的升級(jí)，正孕育出新一批國(guó)家中心城市。國(guó)家中心城市是國(guó)家級(jí)城市群的引領(lǐng)者與帶動(dòng)者，是中國(guó)金融、貿(mào)易、管理、文化中心和交通樞紐。現(xiàn)有國(guó)家中心城市包括北京、上海、天津、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等，而杭州、南京、青島、沈陽(yáng)、長(zhǎng)沙、廈門(mén)、西安等城市正在積極爭(zhēng)奪國(guó)家中心城市的地位。

　　交通運(yùn)輸方式的不斷變革，拓展城市空間和豐富城市功能，推動(dòng)“城市樞紐”升級(jí)為“樞紐城市”。其中大運(yùn)量的海運(yùn)推動(dòng)城市發(fā)展的港口城市，如寧波；在內(nèi)陸地區(qū)作為鐵路樞紐崛起的鐵路城市，如鄭州；圍繞機(jī)場(chǎng)建設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的航空城市，如上海虹橋商務(wù)區(qū)。

中國(guó)高速鐵路“八縱八橫”通道

二、片區(qū)開(kāi)發(fā)引領(lǐng)城市發(fā)展升級(jí)

　　從片區(qū)開(kāi)發(fā)的類(lèi)型來(lái)看，主要包括新區(qū)開(kāi)發(fā)、城市更新、新市鎮(zhèn)建設(shè)三類(lèi)。新區(qū)開(kāi)發(fā)包括城市新區(qū)、旅游度假區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，主要在城市建成區(qū)外圍進(jìn)行集中成片的開(kāi)發(fā)建設(shè)，以疏解人口、調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善功能和改善環(huán)境。城市更新是指局部地、有步驟地改造城市建成區(qū)的物質(zhì)生活環(huán)境，以便從根本上改善其生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，提高土地利用價(jià)值，優(yōu)化城市功能。新市鎮(zhèn)以中小城鎮(zhèn)為依托，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會(huì)事業(yè)和城市功能體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化、生活方式城市化。

產(chǎn)城融合機(jī)會(huì)。結(jié)合《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)看，未來(lái)至少有三類(lèi)空間是城市群內(nèi)最值得關(guān)注的區(qū)域。一是交通樞紐地區(qū)，即“TOD”發(fā)展模式成為城市最核心的增長(zhǎng)動(dòng)力，比如大虹橋樞紐以及成為上海乃至整個(gè)長(zhǎng)三角的核心熱點(diǎn)板塊。二是跨界型地區(qū)，長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略第一個(gè)重要?jiǎng)幼骶褪谴蛟扉L(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)，重點(diǎn)就落在青浦、嘉善、吳江等三省交界處。三是生態(tài)型地區(qū)，有一句話(huà)叫有風(fēng)景的地方就有新經(jīng)濟(jì)，這些風(fēng)景資源不僅僅是中心城市的后花園，更是未來(lái)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚區(qū)。

產(chǎn)鎮(zhèn)融合機(jī)會(huì)。在新型城市群發(fā)展背景下，中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿薮螅饕憩F(xiàn)為產(chǎn)業(yè)新市鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等形態(tài)。《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出要穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。隨著農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，50萬(wàn)以下的小城鎮(zhèn)（主要是縣城），人口增加較為迅速。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如東莞的虎門(mén)鎮(zhèn)、溫州的龍港鎮(zhèn)、嘉興的織里鎮(zhèn)等，未來(lái)需要注入更多的城市功能。對(duì)于一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口密集型地區(qū)，以縣城為核心的區(qū)域仍然是未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)，未來(lái)打工人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)將帶來(lái)發(fā)展機(jī)會(huì)。

　　產(chǎn)城融合發(fā)展也有利于形成綜合的收益模式。長(zhǎng)期以來(lái)，土地一直是城市運(yùn)營(yíng)中的主要對(duì)象，也是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。隨著國(guó)家政策的收緊，在新的形勢(shì)下，政府平臺(tái)公司必須要進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，不僅要開(kāi)發(fā)土地，還要開(kāi)發(fā)配套服務(wù)設(shè)施、旅游項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，要進(jìn)行地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，也要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)服務(wù)。這樣，除了來(lái)自土地一級(jí)、二級(jí)開(kāi)發(fā)收益之外，還有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益、二級(jí)房產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收益及城市服務(wù)的運(yùn)營(yíng)收益等。

　　近年來(lái)，越來(lái)越多的地產(chǎn)商都瞄準(zhǔn)了向城市運(yùn)營(yíng)商、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型，成為片區(qū)開(kāi)發(fā)的重要參與者。從開(kāi)發(fā)主體看，無(wú)外乎政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)模式、政企合作開(kāi)發(fā)模式三種。華夏幸福基業(yè)主導(dǎo)的固安工業(yè)園模式，曾作為片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP模式的示范案例，被業(yè)界廣泛學(xué)習(xí)和借鑒。但隨著“財(cái)金10號(hào)”政策文件等的出臺(tái)，一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式已被禁止，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證“兩評(píng)指標(biāo)”越來(lái)越嚴(yán)，比如財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5％的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP模式開(kāi)展得不溫不火，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目阻礙重重。

　　為了規(guī)避PPP模式嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)，大部分政企合作的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并不走嚴(yán)格的PPP流程，項(xiàng)目主體在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)方面涉足的工作較少，主要以二三級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)為主。在政企達(dá)成合作協(xié)議的條件下，非盈利性項(xiàng)目主要以土地捆綁的出讓形式委托給項(xiàng)目主體建設(shè)。目前片區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域又出現(xiàn)了類(lèi)似于PPP模式的ABO模式，操作起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單，主要參與主體為央企國(guó)企。ABO模式是指授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate），就是地方政府通過(guò)授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主單位，由其完成對(duì)政府項(xiàng)目提供全產(chǎn)業(yè)鏈整體服務(wù)。

三、片區(qū)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略問(wèn)題和規(guī)劃思路

　　行成于思，對(duì)于片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，無(wú)論是采取哪種開(kāi)發(fā)模式，首要解決的還是片區(qū)開(kāi)發(fā)的頂層設(shè)計(jì)。我們一般稱(chēng)之為片區(qū)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略破題，即圍繞片區(qū)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略問(wèn)題，組織科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究。

　　東灘顧問(wèn)曾主導(dǎo)過(guò)多種類(lèi)型片區(qū)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作，包括上海崇明東灘生態(tài)城、海門(mén)臨江新區(qū)、湖州東部新城、連云港徐圩新區(qū)、青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、上海浦江國(guó)際科技城、中韓（鹽城）產(chǎn)業(yè)園、江蘇大豐高新區(qū)、青島嶗山科技城、南昌幸福渠片區(qū)、蘇州木瀆胥江城、安順黔中高鐵新城等，在此領(lǐng)域積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　片區(qū)開(kāi)發(fā)首先要明確“為什么做”的問(wèn)題，即找準(zhǔn)片區(qū)開(kāi)發(fā)的發(fā)展目標(biāo)和方向。以城市新區(qū)為例，其主要著眼點(diǎn)在于城市人口功能疏解，還是推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，亦或提升城市競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該做到心中有數(shù)。在充分理解發(fā)展需求的情況下，要積極依托國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，借助城市群一體化機(jī)遇，理解所在大區(qū)域的發(fā)展格局、競(jìng)合態(tài)勢(shì)，進(jìn)而明確項(xiàng)目片區(qū)可以扮演的角色，確立片區(qū)對(duì)所在區(qū)縣、城市、城市群乃至國(guó)家戰(zhàn)略的價(jià)值。對(duì)于政企合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，既要考慮政府發(fā)展需求，又要考慮企業(yè)開(kāi)發(fā)目標(biāo)。

　　明確了“為什么做”之后，就要研究“是什么”的問(wèn)題，即明確項(xiàng)目發(fā)展定位。項(xiàng)目定位研究工作的核心是在開(kāi)發(fā)目標(biāo)指引下提煉片區(qū)特色與個(gè)性，形成項(xiàng)目功能定位、形象定位及發(fā)展愿景，包括項(xiàng)目整體定位（功能定位）及詮釋、項(xiàng)目形象定位及詮釋、項(xiàng)目發(fā)展愿景展望。項(xiàng)目定位研究的邏輯，主要基于區(qū)位優(yōu)勢(shì)、基于產(chǎn)業(yè)特色、基于片區(qū)功能、基于標(biāo)桿案例，或者是這四個(gè)角度的綜合。

　　在明確“是什么”之后，就要研究“做什么”的問(wèn)題，明確項(xiàng)目的功能體系和功能構(gòu)建。基于產(chǎn)業(yè)、基于人口、基于空間進(jìn)行片區(qū)開(kāi)發(fā)的功能設(shè)計(jì)，沿著功能-產(chǎn)業(yè)-項(xiàng)目的演繹邏輯，提出項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)功能、特色功能與服務(wù)配套建議，讓產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與項(xiàng)目策劃形成銜接，最終形成亮點(diǎn)突出的項(xiàng)目功能產(chǎn)業(yè)體系。

　　同時(shí)，規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)新、金融、人才等多方面的服務(wù)平臺(tái)。一是設(shè)立公共技術(shù)服務(wù)中心，配置實(shí)驗(yàn)工廠、智能化管理系統(tǒng)、高端檢測(cè)儀器等配套，為入園企業(yè)提供多種技術(shù)服務(wù)；二是設(shè)立上海“協(xié)同創(chuàng)新中心”，推動(dòng)“上海孵化、海門(mén)轉(zhuǎn)化”；與時(shí)代伯樂(lè)、橋石合作成立基金，用資本尋找和集聚優(yōu)質(zhì)資源，加快孵化、培育中小高新技術(shù)項(xiàng)目；三是舉辦中外人才主題論壇、周末英語(yǔ)沙龍、美食文化節(jié)等活動(dòng)，為園區(qū)人才打造個(gè)性鮮明的文化港灣和精神家園。

　　空間布局是對(duì)功能構(gòu)建的落地規(guī)劃。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的復(fù)雜性，使得不同性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群模式所要求的空間結(jié)構(gòu)、空間尺度、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、市政設(shè)施等的差別很大。不同的功能組合和空間模式，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間使用的效率影響很大。賦予不同地塊更為明確的功能內(nèi)涵，勾畫(huà)一個(gè)個(gè)的主題片區(qū)或?qū)I(yè)園區(qū)。提出片區(qū)功能分區(qū)與重點(diǎn)項(xiàng)目布局建議，提出空間概念規(guī)劃方案，項(xiàng)目空間亮點(diǎn)建議，景觀空間特色建議，重要公共空間節(jié)點(diǎn)打造建議。

　　在明確項(xiàng)目片區(qū)愿景定位的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)項(xiàng)目片區(qū)整體開(kāi)發(fā)思路，形成明晰的開(kāi)發(fā)路徑與分期開(kāi)發(fā)建議。片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般具有涉及范圍廣、建設(shè)內(nèi)容多、投資體量大等特點(diǎn)，很難進(jìn)行全面大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)施，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施的具體情況，采用滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的時(shí)序?qū)嵤┹^為合理可行，即根據(jù)項(xiàng)目總體規(guī)劃及實(shí)施進(jìn)展情況，分周期、分區(qū)塊進(jìn)行滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。

　　在片區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)施過(guò)程中，要充分利用好政策驅(qū)動(dòng)、資本驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)三級(jí)驅(qū)動(dòng)力。以產(chǎn)業(yè)為核心，尋求政策支持，尋求資本合作。首先爭(zhēng)取上位政府政策和資源支持，降低片區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)培育的成本。以產(chǎn)業(yè)投資基金等多種資本形式投資形成園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚。搭建產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，通過(guò)政策驅(qū)動(dòng)-資本驅(qū)動(dòng)-產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)推動(dòng)片區(qū)走上良性發(fā)展軌道。